शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको पृष्ठभूमीमा नेपालको संवैधानिक विकास र व्यवहार

 १. शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलन

राज्यका अङ्गहरुबीच शक्तिको बाँडफाँड र विभाजन हुनुपर्दछ भन्ने राजनीतिक सिद्धान्त शक्ति पृथकीकरण हो र ती अङ्गहरुका बीच निरपेक्ष विभाजन नभई एक अङ्गले अर्को अङ्गलाई नियन्त्रण र सन्तुलन गर्नुपर्दछ भन्ने सिद्धान्त सन्तुलन हो । शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तको विकासमा ग्रीक दार्शनिक एरिस्टोटलको विचारको महत्वपूर्ण योगदान रहेको छ । उनले कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका अलग अलग निकायका रुपमा रहनुपर्दछ । यिनको प्रमुखको भूमिकामा रहने व्यक्ति एउटै हुनुहुँदैन भन्ने विचार प्रस्तुत गरेका थिए । तथापि शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तको व्यवस्थित व्याख्या गर्ने श्रेय फ्रान्सेली विचारक मन्टेस्क्यूलाई जान्छ । उनले सन् १७४८ मा The Sprit of Law नामक पुस्तकमा सरकारका तीन वटा अङ्गहरु व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र न्यायपालिका एउटै व्यक्ति वा निकायमा रहनु हुँदैन भन्दै शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तको प्रतिपादन गरेका थिए । यो सिद्धान्तको मूल मान्यता के हो भने कानूनको निर्माण गर्ने, कानून कार्यान्वयन गर्ने र कानूनको व्याख्या गर्ने तथा न्याय प्रदान गर्ने अधिकार एउटै व्यक्ति वा निकायमा रहँदा शासन निरङ्कूश र स्वेच्छाचारी भई नागरिक स्वतन्त्रताको हनन हुन जान्छ । त्यसैले यी अधिकार अलग अलग निकाय वा व्यक्तिमा विभाजन गर्नुपर्दछ । मन्टेस्क्यूले बेलायतको संसदीय प्रणाली र राजकीय तथा कार्यपालिकीय अभ्यासहरुको अध्ययन गरेर यो सिद्धान्त प्रतिपादन गरेका भए पनि यसको उत्पत्तिमा तत्कालीन फ्रान्सेली निरङ्कूश शासन प्रणाली जिम्मेवार रहेको देखिन्छ । तत्कालीन फ्रान्सेली सम्राट लुई चौधौंले म नै राज्य हुँ भन्दै समग्र शासन आफ्ना हातमा लिएका थिए । नागरिकको स्वतन्त्रता, समानता र भ्रातृत्वको भावनाको चीरहरण भएको थियो । यसै पृष्ठभूमीमा जन्मिएको यस सिद्धान्तले नागरिक अधिकार र स्वतन्त्रतामा विशेष जोड दिएको थियो र फ्रान्सेली राज्यक्रान्तिको आधार निर्माणमा समेत योगदान गरेको थियो । शक्ति पृथकीकरणको प्रथम र उत्तम प्रयोग अमेरिकी संविधानमा गरियो । त्यहाँ कानून निर्माण गर्ने अंगका रुपमा व्यवस्थापिका र कार्यपालिकाका रुपमा  जनताबाट प्रत्यक्ष निर्वाचित राष्ट्रपति तथा न्यायिक पुनरावलोकन गर्न सक्ने स्वतन्त्र न्यायपालिका समेत रहेन गरी तीन अंगको पृथक पृथक व्यवस्था गरियो ।

शक्तिको निरपेक्ष पृथकीकरण गर्न सम्भव हुँदैन र गरेमा राज्यका अङ्गहरु समानान्तर रुपमा बेलगाम भई अगाडि बढ्दा शक्ति संघर्षको खतरा पैदा हुन्छ । यसबाट शक्तिको एकीकरण हुँदाको अवस्थामा भन्दा झन बढी निरंकूशता र स्वेच्छाचारीता बढ्न गई नागरिक अधिकार र स्वतन्त्रता हनन हुन जान्छ । तसर्थ तिनवटै अङ्गहरुका बीच सम्बन्ध, समन्वय र नियन्त्रण तथा सन्तुलन आवश्यक हुन्छ । यसै पृष्ठभूमीमा अमेरिकी विद्वान् जोन एडम्सले शक्ति पृथकीकरणको परिपूरक सिद्धान्तका रुपमा नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तको प्रतिपादन गरेका हुन् । नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तले कानून निर्माण गर्न सक्ने शक्तिका कारण व्यवस्थापिका, सुरक्षा अंग र स्रोतको परिचालनको शक्तिका कारण कार्यपालिका र  न्यायिक पुनरावलोकनको शक्तिका कारण न्यायपालिका अराजक र उन्मादी नहोस् भन्नका लागि यी तिनवटै अंगहरुले एकले अर्को अंगलाई नियन्त्रण र सन्तुलन गर्नु पर्दछ भन्ने मान्यता स्थापित गरेको छ ।

समग्रमा भन्दा कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाको अधिकार फरक फरक व्यक्ति वा निकायमा रहनुपर्दछ भन्ने मान्यता शक्ति पृथकीकरण हो भने यी तिनवटै अंग एक अर्कोबाट निरपेक्ष रुपमा अलग नभई एक अंगले अर्को अंगलाई सहयोग गर्नुपर्दछ, तिनवटै अंगका बिच सम्बन्ध हुनुपर्दछ र संवैधानिक र कानूनी भूमिकाभन्दा बाहिर जान खोजेमा एकले अर्को अंगलाई नियन्त्रण र सन्तुलनमा राख्नुपर्दछ भन्ने मान्यता नै शक्ति नियन्त्रण र सन्तुलन हो । वर्तमानमा विश्वका सबैजसो लोकतान्त्रिक शासन प्रणालीहरुमा शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको अभ्यास भएको पाइन्छ । अध्यक्षात्मक शासन भएको अमेरिकामा शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तको अभ्यास प्राथमिक रुपमा र नियन्त्रण र सन्तुलनको अभ्यास द्वितीयक रुपमा भएको छ । संसदीय प्रणाली भएका बेलायत, भारत, नेपाल जस्ता मुलुकहरुमा शक्तिको नियन्त्रण र सन्तुलनको बढी अभ्यास छ र सँगसँगै शक्तिको पृथकीकरण समेत गरिएको छ ।  

२. नेपालको संवैधानिक विकास

नेपालको संवैधानिक इतिहास २००४ सालबाट सुरु भएको पाइन्छ । तत्कालीन राणा प्रधानमन्त्री जुद्ध शम्शेरले नेपाल सरकार वैधानिक कानून, २००४ को घोषणा गरेका थिए । यसका सबै प्रावधानहरु कार्यान्वयनमा भने आउन सकेनन् । २००७ सालमा प्रजातन्त्रको प्राप्ति भएपश्चात संविधानसभाबाट संविधानको निर्माण गर्ने उद्देश्यका साथ नेपालको अन्तरिम शासन विधान, २००७ लागू भयो । यसै समयमा प्रधानन्यायालय ऐन, २००८ जारी भए पछि नेपालमा पहिलोपल्ट न्यायालयको स्थापना समेत भयो । तर कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकामा राजाको भूमिका सर्वोपरि हुने प्रावधान रहेका कारण २००७ सालको संविधानले शक्ति पृथकीकरणको असल अभ्यास गर्न सकेन र संविधानसभाको समेत व्यवस्था गर्न सकेन । २०१५ सालमा जनताका प्रतिनिधिहरुबाट शासन व्यवस्था सञ्चालन गर्ने उद्देश्यका साथ नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०१५ लागू गरियो । यस संविधानले संसदीय शासन प्रणालीलाई आत्मसात् गरेको थियो र यसै बमोजिम नेपालमा पहिलोपल्ट २०१६ सालमा जननिर्वाचित सरकार बन्यो । यो संविधान शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको दृष्टिले तथा जनतालाई हक अधिकार प्रदान गर्ने सन्दर्भमा केही उदार प्रकृतिको थियो । तथापि राजा महेन्द्रको एकतन्त्रीय शासन सञ्चालन गर्ने महत्वाकांक्षाका कारण यस संविधानको समेत उल्लंघन भई निर्वाचित प्रधानमन्त्रीलाई बर्खास्त गरी २०१७ सालबाट नेपालमा पञ्चायती शासन व्यवस्था लागू गरियो । नेपालको संविधान, २०१९ पञ्चायती व्यवस्थालाई मलजल प्रदान गर्ने अभिप्रायका साथ लागू गरिएको भएकाले यो संविधानले शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको सिद्धान्तलाई पुरै बेवास्ता गरेको थियो । संविधानतः व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र न्यायपालिका अलग अलग निकायमा रहे पनि पञ्चायतकाल भरि राजनीतिक दल खोल्ने स्वतन्त्रता थिएन । शासनमा जनताको प्रतिनिधि सम्मिलित हुन नपाउने व्यवस्थाका कारण अलग अलग रुपमा रहेका यी अंगहरु सबै श्री ५ को हुकुम र आदेशबाट प्रभावित हुन्थे ।

२०४६ सालको जनआन्दोलनको परिणाम स्वरुप नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ जारी भयो । यो संविधान संविधानवादका आधारभूत मूल्यहरु, लोकतान्त्रिक शासनका मान्यता, जनताको हक र अधिकारको व्यवस्था तथा शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको दृष्टिले विश्वमै उत्कृष्ट संविधान थियो । कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिका अलग अलग निकायका रुपमा रहने व्यवस्था गरिएको थियो र यी तीन वटै अंगका बिच नियन्त्रण र सन्तुलनको व्यवस्था समेत गरिएको थियो । यस संविधानमा श्री ५ विरुद्ध उजूरी नलाग्ने, निजको सम्पतिमा कर नलाग्ने तथा निजलाई संविधानको पालन र संरक्षण गर्ने अधिकार प्रदान गरिएको थियो । राजाले गल्ति गर्दैनन् भन्ने बेलायती मान्यता अनुरुप नेपालको संविधानमा समेत उक्त व्यवस्थाहरु गरिएको थियो । तर यहाँ संविधानको गलत व्याख्या गरी २०५९ र २०६१ सालमा राजाले शासनको सम्पूर्ण बागडोर आफ्नो हातमा लिए । यसै पृष्ठभूमीमा नेपालमा २०६२/६३ सालमा दोश्रो जनआन्दोलन सञ्चालन भयो । जनआन्दोलनको सफलता पश्चात २०६३ सालमा नेपालको अन्तरिम संविधान जारी गरियो । यसै संविधानले पहिलोपल्ट नेपाललाई संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक राज्यका रुपमा स्थापित गर्यो । यो संविधान संविधानसभाबाट नयाँ संविधान निर्माण गर्न अन्तरिमकालीन व्यवस्था गर्नका लागि जारी भएको थियो र यसले शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको मान्यतालाई आत्मसात् गरेको थियो । तथापि यसै संविधानकालमा पहिलो संविधानसभा विघटन पश्चात दोश्रो संविधानसभाको निर्वाचन गराउने सरकारको अध्यक्षका रुपमा बहालवाला प्रधानन्यायाधीशलाई नियुक्ती गरी शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तको विपरितको प्रयोग भएको भनी आलोचना भएको पाइन्छ ।

३. वर्तमान संवैधानिक व्यवस्था

हाल नेपालको शासन व्यवस्थालाई नेपालको संविधान, २०७२ ले निर्देशित गरेको छ । यो नेपालमा संविधानसभाबाट निर्माण भई जारी गरिएको संविधान हो । नेपालको संविधानमा भएका व्यवस्थाहरुले आधारभूत रुपमा शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको सिद्धान्तलाई आत्मसात् गरेका छन् । संविधानले कार्यकारिणी अधिकार मन्त्रिपरिषद्‍मा रहने, न्यायिक अधिकार अदालत तथा न्यायिक निकायले प्रयोग गर्ने र जनताका प्रतिनिधि सम्मिलित विधायिकाले कानून निर्माण गर्ने व्यवस्था गरेको छ । संवैधानिक व्यवस्थाको अधीनमा रही यी तीनवटै अंगहरुलाई आआफ्नो अधिकार र शक्तिको प्रयोग गर्न स्वतन्त्रता प्रदान गरिएको छ । सरकारले आफ्नै कार्य विभाजन र कार्य सम्पादन नियमावली बमोजिम कार्य सञ्चालन गर्न सक्दछ र नियमावलीको पालना भए नभएको सम्बन्धमा कुनै अदालतमा प्रश्न उठाउन पाइँदैन । संसदलाई आफ्नो कामकारवाही र निर्णय गर्ने पूर्ण अधिकार प्रदान गरिएको छ र सदनमा पूर्ण वाक् स्वतन्त्रताको प्रत्याभूति गरिएको छ । अदालतको न्याय सम्पादनको कार्यमा कसैले अवरोध गर्न मिल्दैन तथा आदेशको अवज्ञा गर्न समेत मिल्दैन ।

वर्तमान संविधानले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संसदीय शासन प्रणालीको व्यवस्था गरेको छ । संसदीय प्रणाली भएका मुलुकहरुमा शक्ति पृथकीकरण भन्दा शक्तिको नियन्त्रण र सन्तुलनको प्रचलन बढी व्यावहारिक हुन्छ । त्यसै अनुरुप नेपालको संविधानले कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाका बिच सहसम्बन्ध, समन्वय तथा नियन्त्रण र सन्तुलन रहने व्यवस्था समेत गरेको छ ।

नेपालमा प्रधानमन्त्री छान्ने र अविश्वासको प्रस्ताव पारित गरी हटाउने अधिकार विधायिकामा रहेको छ । प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रीहरु संसदप्रति उत्तरदायी हुन्छन् । सरकारको वार्षिक नीति तथा कार्यक्रम, सरकारले सम्पन्न गरेका सन्धी सम्झौताहरु तथा राष्ट्रपतिबाट जारी अध्यादेशहरु संसदबाट स्वीकृत तथा अनुमोदन गराउनुपर्दछ । संवैधानिक निकायका प्रतिवेदनहरु माथि व्यवस्थापिकामा छलफल हुन्छ । मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले संसद अधिवेशन आह्वान र अन्त्य गर्न सक्छन् । अधिवेशन नचलेको बखत अध्यादेशहरु जारी गर्न सक्ने अधिकार समेत कार्यपालिकामा रहेको छ । अर्थ र सुरक्षा जस्ता विधेयकहरु सरकारका तर्फबाट मात्र पेश हुन सक्छन् । यी व्यवस्थाहरु मार्फत कार्यपालिका र व्यवस्थापिकाका बिच नियन्त्रण र सन्तुलन कायम गर्न खोजिएको छ ।

कार्यपालिका र न्यायपालिका बिचको सम्बन्धलाई हेर्दा प्रधानमन्त्रीको अध्यक्षतामा गठन हुने संवैधानिक परिषद्ले प्रधानन्यायाधीशको नियुक्तिको सिफारिस गर्ने, सरकारले न्यायपालिकालाई स्रोत साधन उपलब्ध गराउने, अदालतबाट सजाय पाएका व्यक्तिको सजाय तथा कैदलाई माफी, मुल्तबी वा परिवर्तन गर्न सक्ने र फैसला कार्यान्वयन गर्ने गर्दछ । अदालतले कार्यपालिकाका निर्णयहरुको वैधता जाँच गरी तथा न्यायिक पुनरावलोकन मार्फत विभिन्न रिट आदेशहरु जारी गरी कार्यपालिकामाथि नियन्त्रण र सन्तुलन राख्न सक्दछ ।

विधायिका र न्यायपालिका बिचमा समेत सम्बन्ध स्थापित गरिएको छ । विधायिकाले प्रधानन्यायाधीश र न्यायाधीश तथा न्याय परिषदका सदस्यहरुलाई संविधान र कानूनको गम्भीर उल्लंघन गरेको वा पदीय आचरण पालना नगरेको आधारमा महाभियोगद्वारा पदमुक्त गर्न सक्दछ । न्यायालयको वार्षिक प्रगति प्रतिवेदनमाथि संसदमा छलफल हुन्छ । न्यायालयले विधायिकाले निर्माण गरेको कानूनको संवैधानिकता परीक्षण गर्न सक्दछ । संविधानसँग बाझिने कानूनलाई बदर घोषणा गर्न सक्दछ । अदालतबाट प्रतिपादित नजीर कानून सरह लागू हुने भएकाले कानून निर्माणमा समेत अदालतको भूमिका रहेको देखिन्छ । अदालतमा विचाराधीन मुद्दाका सम्बन्धमा संसदमा छलफल गर्न पाइँदैन ।

नेपालको संविधानमा संघीय तहमा शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको मान्यताको व्यवस्था गरिएको छ । तर न्यायपालिकाको संरचना एकीकृत भएकाले प्रदेशमा कार्यपालिका र विधायिका बिच मात्र शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलन कायम हुने देखिन्छ । स्थानीय तहमा कार्यपालिका प्रमुख र सभाध्यक्ष तथा कार्यपालिका उप प्रमुख र न्यायिक समितिको संयोजक एउटै व्यक्ति हुने व्यवस्था रहेकाले शक्ति पृथकीकरणको प्रभावकारी व्यवस्था रहेको मान्न सकिदैन । संसदीय प्रणालीमा परम्परागत रुपमा प्रधानमन्त्रीलाई संसद भंग गर्ने अधिकार रहने गरेकोमा हाल विकसित Fixed Term Parliament को अवधारणा र नेपालको संवैधानिक व्यवस्था समेतलाई हेर्दा विघटनको अस्त्रमार्फत संसदमाथि कार्यपालिकाले गर्ने नियन्त्रण खण्डित हुन पुगेको देखिन्छ ।

४. अभ्यास र व्यवहार

नेपालमा शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनका संवैधानिक मान्यताहरु लागू हुँदै गएका छन् । कार्यपालिका, न्यायपालिका र व्यवस्थापिका बिच शक्तिको स्पष्ट पृथकीकरण गरिएको तथा नियन्त्रण र सन्तुलनको प्रावधान समेत रहेको कारण वर्तमान नेपालमा स्वेच्छाचारी शासन छैन । नागरिक स्वतन्त्रता र मौलिक हकहरु प्रत्याभूत भएका छन् । स्वतन्त्र, निष्पक्ष र निर्भिक न्यायपालिकाको परिकल्पना गरिएको छ । अदालतबाट शक्ति सन्तुलनका सन्दर्भका धेरै उदाहरणीय फैसलाहरु भएका छन् । यसबाट न्यायमा आमजनताको पहुँच बढ्दै गएको छ । समानुपातिक प्रतिनिधित्वका कारण नेपालको संसदले सबै वर्ग, क्षेत्र, समुदाय, लिङ्ग, जातजाति र भाषाभाषीको आवाज उठाउँदै आएको छ । कार्यपालिका चनाखो भएको छ । आफ्ना कामकारवाहीहरुलाई पारदर्शी र जन उत्तरदायी बनाउन प्रयत्नशील छ ।

यति हुँदाहुँदै पनि कार्यपालिकामाथि संसदको अत्यधिक नियन्त्रण रहेका कारण छिटो छिटो सरकार परिवर्तन गर्ने रोगबाट नेपालको शासन र संसदीय अभ्यास अझै मुक्त हुन सकेको छैन । यसबाट सरकारको नीतिगत निरन्तरता र शासन, प्रशासन तथा सुशासन र विकास जस्ता पक्षमा प्रभाव पर्ने गरेको छ । संसदमाथि कार्यपालिकाको अनपेक्षित नियन्त्रणका कारण विधायिकाले काम नपाएको र हठात् संसद अधिवेशन अन्त्य गरी अध्यादेश ल्याई काम कारवाही सञ्चालन गरिएका उदाहरणहरु पनि पर्याप्त छन् । अध्यादेशबाट भएका काम कारवाहीको न्यायिक पुनरावलोकन गरी बदर गर्ने कार्यमा न्यायपालिकाबाट एकरुप निर्णय हुन नसकेको भनी टिकाटिप्पणी समेत गरिएको पाइन्छ । प्रधानन्यायाधीशमाथि महाभियोग प्रस्ताव गर्ने र पछि फिर्ता लिने सम्मका अभ्यासहरु पनि नेपालको वर्तमान लोकतान्त्रिक इतिहासमा घटित हुन पुगेका छन् । अदालतमा विचाराधीन मुद्दाहरुमा कार्यपालिकाका सदस्यहरु तथा विधायकहरुबाट समेत बहस र छलफल हुने गरेका पाइन्छन् । न्यायालयले समेत कतिपय राजनीतिक विषयहरुमा पूर्व सक्रियता देखाई मागदाबी भन्दा पर गएर फैसला गरेको भन्ने टिप्पणीहरु समेत गरिएका पाइन्छन् ।

व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र न्यायपालिका आँफैमा सक्रिय हुने नभई यिनको नेतृत्व गर्ने व्यक्तिबाट क्रियाशील हुने हुन्छन् । यी अंगहरुको नेतृत्व गर्ने तथा यिनमा सम्मीलित हुने पात्रहरुले उदार र नैतिक चरित्रको उच्चता प्रदर्शन गरी कार्य सम्पादन गर्न सकेमा यस्ता व्यावहारिक समस्याहरु समाधान हुँदै जानेछन् । नेपालमा लोकतन्त्र संस्थागत भएको लामो समय भएको छैन । सरकारका तीन वटै अंगहरु र संवैधानिक तथा प्रशासनिक निकायहरुको पूर्ण लोकतान्त्रीकरण अझै हुन सकेको छैन । लोकतन्त्रको सुदृढीकरणसँगै व्यावहारिक समस्याहरु निरुपण हुँदै जाने भएकाले लोकतन्त्रको सबलीकरण र सुदृढीकरणमा जोड दिनु आवश्यक देखिन्छ । सरकारका अंगहरुमा अत्यधिक राजनीतिक प्रभाव रहेका कारण समेत शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको व्यवहारिक प्रयोगमा समस्या देखिएका छन् । यी अंगहरुलाई राजनीतिक प्रभावबाट मुक्त गर्न आवश्यक छ । शासनको प्रयोग केवल नागरिक हितका लागि मात्र हो भन्ने भावनालाई उदार मनका साथ जतिसक्दो उन्नत बनाउन सकिन्छ त्यति नै शक्ति पृथकीकरण र सन्तुलनको अभ्यासलाई प्रभावकारी बनाउन सकिन्छ ।